國際發展平台Devex舉辦世衛大會場邊活動，邀請美國資深衛生專家高斯汀(Lawrence Gostin)(左一)與肯亞官員通凱(Faith Tonkei)(左二)討論美國的全球衛生政策轉變（央廣記者張雅涵攝）
（央廣新聞台北12日訊）美國退出世界衛生組織（WHO）後，全球衛生治理從多邊走向雙邊的趨勢席捲而來；在「美國優先」的衛生政策下，長期仰賴援助的肯亞成為與美國雙邊合作的試驗場，而自新冠疫情來向國際社會展現「Taiwan Can Help」的台灣可能是受益者，從肯亞到台灣，一場全球衛生秩序重組正在展開。
首屆無美國代表參與WHA 日內瓦關注美國角色轉變
美國今年1月正式退出世界衛生組織，5月下旬在日內瓦召開的第79屆世界衛生大會（WHA）成了首屆沒有美國代表與會的世衛大會。儘管少了美國代表的身影，但大會場邊，美國角色轉變下的全球公共衛生未來，成為最受到關注的議題之一。
在美國總統川普第二任期下，華府外交與經濟政策出現劇烈變化，公共衛生領域也不例外。從退出WHO、裁撤具有60年歷史的美國國際開發總署（USAID），到凍結史上規模最大的單一疾病全球救援計畫「美國總統防治愛滋病緊急救援計畫」（PEPFAR），都顯示美國正重新定義其在全球衛生治理中的角色。
相較於透過WHO等國際組織推動多邊合作，川普政府更傾向與個別國家直接簽署合作協議。支持者認為，這種模式能避開中國在國際組織中的影響力，提高資金運用效率，也讓美國保有更多「健康主權」，不必將公共衛生決策權交給國際官僚體系。
「美國優先」衛生政策 美國偏好雙邊合作
在5月下旬世衛大會期間，國際發展平台Devex舉辦場邊活動「WHA影響力之家」（Impact House @ WHA）。其中一場題為「美國在全球健康中的角色改變」（The Evolving Role of the U.S. in Global Health）的論壇，邀請長期研究全球衛生治理的世界衛生組織全球衛生法中心（WHO Center on Global Health Law）主任高斯汀（Lawrence Gostin），以及肯亞社會衛生管理局（Social Health Authority）衛生籌資首長通凱（Faith Tonkei），討論「美國優先」全球衛生政策的利弊。
討論焦點之一，是美國與肯亞於2025年底簽署的5年期「衛生合作框架」（Health Cooperation Framework）。根據該協議，美國將在5年內提供高達16億美元資金，支持愛滋病、結核病、瘧疾及新興傳染病應對等計畫。
這也是華府推動「美國優先全球衛生戰略」（America First Global Health Strategy）後，首份與非洲國家簽署的大型雙邊衛生協議。與過去透過非政府組織（NGO）執行援助不同，相關資金將直接進入肯亞政府系統；肯亞政府也承諾在5年內增加8.5億美元國內醫療支出，希望逐步降低對外部援助的依賴。
對肯亞而言，這項協議最大的吸引力在於保障國內醫療計畫不中斷。
肯亞衛生官員通凱表示，肯亞過去在肺結核、瘧疾等關鍵醫療計畫上高度依賴國際捐助，也曾因資金中斷而影響患者就醫。她認為，這項與美國的協議能協助肯亞從仰賴外援，逐步過渡到由政府主導的永續籌資模式，因此是一項好協議。
華府捨多邊轉向雙邊合作 美國公衛權威嚴厲批評
然而，這種以雙邊協議取代多邊合作的模式，也引發質疑聲音。
美國資深衛生專家高斯汀表示，這項協議「不完全是壞事」（not all bad），但從全球公共衛生角度來看，這類雙邊交易模式「對美國不好，對世界也沒有好處」。他指出，透過與特定國家逐一簽署協議，試圖防止疫情傳播至美國乃至全球的作法，效果恐怕有限，因為「疫情並不會剛好發生在你簽了協議的地方。」
高斯汀認為，儘管WHO存在許多問題，但組織內部也正推動改革；相較之下，美國轉向雙邊協議，反而削弱了建立全球合作機制的努力。
他特別提到目前世衛成員國仍在協商中的「病原體獲取和惠益分享系統」（PABS）。這項機制旨在規範各國共享可能引發大流行的病原體資訊，並確保開發中國家能公平取得疫苗與藥物，被視為未來全球疫情治理的重要一環。
共享數據與病原體也正是肯亞與美國協議中備受爭議的部分。根據肯亞政府，這項協議不涉及病原體共享，而提供給美方的其他資料也將先完成去識別化處理，並遵守肯亞的數據分享法規。
不過，高斯汀仍批評美國捨棄多邊機制，轉而透過雙邊協議直接向個別國家進行合作與取得數據的做法。他認為，這種以雙邊交易進行合作的模式，幾乎是在破壞建立全球公共衛生防護網的進程。
高斯汀進一步表示，他樂見肯亞提升衛生主權以及當地醫療計畫恢復運作；但他不認同白宮與國務院推動合作時過於「交易」（transactional）導向、甚至帶有某種「榨取性」（extractive）的作法。
高斯汀指出，在USAID遭裁撤、美國疾病管制與預防中心（CDC）全球衛生能力遭到大幅削弱之際，不僅肯亞，許多非洲國家仍存在龐大的醫療需求。他並說，川普政府甚至打算在下一年度預算將CDC負責因應全球健康威脅的「全球衛生中心」（Global Health Center）預算歸零，令人擔憂美國對全球衛生體系的投入將持續縮減。
美國力推雙邊合作 台灣如何自處？
對於長年推動參與世衛組織的台灣而言，美國全球衛生戰略轉向所帶來的挑戰與機會，與仰賴國際援助的肯亞截然不同。台灣不僅擁有覆蓋率99.9%的全民健保制度，也具備半導體、資通訊與智慧醫療等科技優勢，在全球公衛體系中更接近技術與經驗的輸出方，而非資源需求方。
首次在WHA期間赴日內瓦推動台灣參與的外交部長林佳龍表示，台灣近年推動「Chip in with Taiwan」戰略，希望結合半導體與智慧醫療優勢，向夥伴國家提供完整的醫療解決方案（Total Solution）。例如，台灣協助巴拉圭升級醫療資訊系統，大幅縮短病患等候時間；也在烏克蘭投入近50億元台幣，協助興建結合5G與智慧醫療技術的復健醫院。
林佳龍並認為，美國退出WHO並縮減部分多邊援助後，反而更需要與台灣合作。
他指出，台灣持續與美國在第三國推動醫療衛生合作，例如在帛琉、馬紹爾群島及吐瓦魯等太平洋友邦皆有合作案例。此外，隨著古巴醫師陸續退出部分拉丁美洲與加勒比海國家，美方也曾表達希望台灣協助填補當地醫療缺口。
以帛琉為例，美國計畫投入1.5億美元興建國家醫院，但後續營運則看重台灣長期累積的醫療服務經驗。林佳龍表示：「美國會找台灣，因為台灣已經有很多醫療機構在那邊服務，這個時候就可以合作起來，甚至可以結合日本和澳洲，一起去幫助帛琉建構它的國家醫療體系。」
從肯亞到台灣 全球衛生治理走向何方？
美國全球衛生政策的轉向，也凸顯全球公共衛生治理正站在新的十字路口，而肯亞的案例，不僅反映多邊與雙邊援助模式的拉鋸，也折射出美中競爭升溫的現實。
作為中國「一帶一路」（BRI）倡議在東非的重要據點，肯亞長期與北京維持密切經貿關係。從首都奈洛比街頭可見的中國電動車，到由中國貸款興建的內馬鐵路（Nairobi-Naivasha SGR），都反映中國對當地基礎建設與經濟發展的深刻影響。
在這項旗艦基礎建設計畫下，中國成為肯亞最大雙邊債權國。根據肯亞財政部資料，截至2024年6月，肯亞仍積欠中國約35億美元債務。
在此背景下，肯亞接受華府在非洲推動的首項示範性雙邊衛生協議，除了公共衛生考量，也被視為在美中競逐之間尋求更多資源與戰略空間。
高斯汀在論壇結束後接受央廣訪問時表示，中國長期以來的對外援助，本質上也是一種高度符合自身利益的交易模式，雖然在過程中確實也讓合作國受益。「美國現在正在效仿那種模式，但這不會是我所選擇的模式。」
對於被排除在WHO體系之外的台灣而言，美國大力推動雙邊合作，或許意味著更多參與國際衛生事務的空間與機會；但對全球公共衛生治理來說，這是否是一條更好的道路，高斯汀也提出質疑。
高斯汀指出，如今的世界正變得更加民族主義、民粹主義，也更傾向以自身利益為優先，而「這不會是我所選擇的世界」。他說，他理想中的全球衛生體系「更具多邊性、更具合作性」，並且應「把中國包括進來、把美國包括進來、把台灣和其他國家也都包括進來」。
